第九十章

　　第九十章

　　假如说张嘉师是因为出于地区治理的稳定性而不会在这个阶段实行改土归流，那么官神一体纳粮以及火耗归公则是没有这个必要性。  

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　　秦帝国眼下的税收制度很大程度已经与爵位制度相挂钩，张嘉师以部分军工爵的等级来给予相应的免税优惠，这也在某个意义已经实行了官神一体纳粮这个制度。只不过这个实行的幅度是相对而言较小的，尤其是对于越高的军功爵位的所有者，他们所缴纳的税收方面的幅度越少。

　　而官神一体纳粮的最大规模的描述是“官绅一体当差，一体纳粮”。

　　这个制度是雍正时期为了弥补清帝国当时的财政收入不足而选择的一种经济性手段。

　　这个制度的前提是因为康熙执政四十余年之后国家财政出现危机，税收收入有限。

　　而因固有的封建社会考取功名者免徭役赋税的制度，官员地主一类真正富有的人却不需交多少赋税，不但使财政负担落在穷苦百姓身，而且国库空虚，因此出台此政策优化税收结构，使社会富有阶级承担更多的税收责任。

　　“官绅一体当差纳粮”是官员士绅和平头百姓一样，都要纳税，都要参加义务劳动。国历史，老百姓除了交钱粮纳税，还要当差，参加官府组织的筑堤、治河、修路、运输等“义务劳动”，即所谓“徭役”，这也是赋税的一种补充。

　　在雍正以前，历代皇帝为笼络读书人，都实行读书人和官员一样不纳税、不当差的制度。凡是有功名的读书人，哪怕只是个秀才，都可以不纳粮，不当差。历来都有许多田主钻制度的漏子，将土地投充给可免税的士子以偷逃税钱，使国家税收大量流失。雍正四年，推行了“官绅一体当差纳粮”制度。一向自视清高的官员士子们不但要掏腰包纳税，还要夹杂在满身臭汗的农夫当，参加繁重的体力劳动。

　　而这也成为了当时有可能是雍正时期开始加重字狱情况的一个诱因。

　　在很大的一个程度而言，官神一体纳粮制度更多是雍正新政的一个改革范畴而已。

　　雍正新政指雍正执政期间针对康熙年间的吏治和财政情况以及长时间的腐朽社会风气和进行的铁腕改革。改革包括行政制度、赋役制度及对农民的政策、改土归流及对边疆民族的政策等。

　　其政治方面的改革主要有两个：

　　第一个是密折制度：

　　奏折是官书制度，是清朝皇权政治发展的产物。它始出现于康熙年间，但在奏者范围、传递方法、疏奏内容及朱批等方面，都还没有制度化，雍正帝对此作出了明确规定。

　　关于奏折的撰写人，他明确规定央部院侍郎以和翰林科道各官，地方督抚提镇及藩臬学政，央派出的盐政、关差、织造等，有的道员、知府、同知、副将等级官员，由帝特许，亦可撰写。这样既明确了奏报人的职责，又扩大了它的范围。

　　为了保证奏折的内容不致泄漏，雍正帝定立了一套保密制度。撰写人须亲自书写，一般不许他人代笔，写不得外传，否则治罪。由宫制作皮匣，配备锁钥，发给具奏官员，专门用作储藏和传递奏折。督抚以大员的折子，派专人送到大内乾清门，交内奏事处，直达御前，而不像题本交通政司转呈。一般官员的折子，亦差专人送到雍正帝指定的亲信大臣处，由他们代呈，代交人当然无权知道折子的内容。雍正帝阅毕，作了朱批，折子由原渠道发回。

　　在奏折的内容，较之以前，更为丰富了，最重要的是他们利用它商讨政务。雍正帝说：“本章所不能尽者，则奏折可以详陈；而朕谕旨所不能尽者，亦可于奏折详悉批示，以定行止”。臣下可以将拿不准的问题提出来，请皇帝裁夺；皇帝对不了解的或不懂得的问题，可以询问臣下，以增长见识，作出决断。

　　雍正朝的许多重大政事，如前述的摊丁入亩政策，是在雍正帝与黄炳、李维钧等疆吏、央九卿间通过奏折反复筹商而最后定下来的。奏折被用来讨论政事、决定政策，使它有了新的生命力。这也是康熙朝所没有的。

　　自雍正帝把奏折制度化以后，地方官有机要事务都撰拟奏折，经过皇帝朱批，认可了，才写题本作正式报告。这样题本成了官样章，价值大大降低。奏折代替了原来题本的作用。官员奏折的也越来越多，使它成为主要的官方书。这一制度坚持到清末。

　　第二个是设立军机处：

　　雍正五年，准备对准噶尔部用兵，七年正式出兵。与此相配合，雍正帝设立军机处，协助他处理军务。军机处设有军机大臣，雍正帝从大学士、尚书、侍郎以及亲贵指定充任，如怡亲王胤祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、大学士鄂尔泰等，都是以亲重大臣兼任军机大臣。还有军机章京，由内阁、翰林院、六部、理藩院等衙门官员选充。所有这些人都是兼职，他们的升转仍在原衙门进行。因此，军机处设立之初，“无专官”。军机处没有正式衙署，有值班房，在隆宗门内，靠近雍正帝寝宫养心殿，以便于军机大臣被召见议事。无专官，无衙署，使军机处成为一种特殊的机构。

　　军机处的主要职责是，遵奉谕旨，写成字，并予转发。雍正帝每天召见军机大臣，有时一天召见数次，像在西北用兵紧张之时，张廷玉“内直自朝至暮”，“间有待至一二鼓”，以备随时应召。

　　召见时，雍正帝指示各项事件应如何办理，有时向军机大臣询问情况，听取他们的意见，以作出裁决。军机大臣根据旨意，草拟书。谕形成后，不经过内阁，由军机处直接发给有关官员。

　　军机处主要是作字工作，雍正朝的军机大臣，不过是传旨办事，对制定政策起的作用不大，乾隆时当过军机章京的赵翼说，军机大臣“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”。这是说，军机处不过是皇帝的秘书班子，它只能忠实执行皇帝的命令，不可能形成危害皇权的势力。

　　雍正帝创立军机处，把它和奏折制度相结合，即以朱批谕旨答复臣下奏折，召见军机大臣授以政事机宜，天下庶务总归他一人处理。明太祖朱元璋罢丞相升六部，使“天下庶务皆朝廷总之”，他一人处置不过来，指定当时还是低级官员的大学士协助处理，但那时内阁制度还没有形成，大学士帮不了他的忙。

　　雍正帝不同，设立军机处，有了固定助手，可以及时处理政事了，所以他的权力明太祖还要集，他以前的其他帝王的权力更没法与他相，他是真正集权力于一身，总理天下庶务了。

　　而经济改革可以说是雍正新政的着重点。

　　除了前叙述的几点之外，还有两个重要的制度实施：

　　一个是清查在康熙时期已经相当严重的亏空情况，另外一个是火耗归公。

　　康熙时期的亏空有多严重？

　　雍正的描述应该是最直观的：“历年户部库银亏空数百万两，朕在藩邸，知之甚悉。”又说，“近日道府州县亏空争粮者正复不少”，“藩库钱粮亏空，近来或多至数十万”。

　　雍正帝深知贪官污吏舞弊、钱粮短缺的严重情形，决心整饬吏治，清查钱粮。即位一个月下达了命令。他首先讲了清理的必要性：各地亏空钱粮不是受司勒索，是自身侵渔，都是非法的。在先，大行皇帝宽仁，未对赃官明正法典，所谓勒限追捕，也不过虚应故事，亏欠依然如故。但由此而造成库藏空虚，一旦地方有事，急需开支，则关系非浅，因此必须清查。接着说了清理的政策，地方凡有亏空，限三年之内如数补足，如限满不完，从重治罪。

　　清理令下之后，从央到地方都动了起来。在户部查明亏空二百五十万两，雍正帝责令该部历任堂官、司官和部吏赔偿一百五十万，另一百万由户部逐年弥补。内务府官员李英贵等人冒支正项钱粮百余万两，雍正帝抄他们的家产来抵偿。

　　地方的清查，在雍正元年普遍开展起来，当年被革职查封家产的地方大员很多，其有湖广布政使张圣弼、湖南按察使张安世、江苏巡抚吴存礼、布政使李世仁、江安粮道王舜。原山西巡抚苏克济被人告发贪赃四百五十万两，雍正帝抄没其家产外，责令其家人赵七帮助赔补二十万两。

　　严厉的清查，经过三年，取得相当效果，央的清理基本结束，一些省区，如直隶、河南、山西等省弥补了亏空。有些省份虽也获得一些效果，但虎头蛇尾，企图草草了结。雍正帝对此极为不满，下令展限三年，务期彻底搞清，否则重治督抚之罪。

　　而火耗归公则是一种开源的手段：

　　火耗是地方官征收钱税时，会以耗损为由，多征钱银。

　　雍正二年七月推广全国，将明朝以来的“耗羡”附加税改为法定正税，并制度养廉银，用意在打击地方官吏的任意摊派行为。此举集了征税权利，减轻了人民的额外负担，增加了外官薪给，对整顿吏治、减少贪污有积极作用。但州县于额征火耗之外，又暗加派，未能从根本改善吏治。

　　火耗是明代张居正实施一条鞭法后，赋税普遍征银，百姓所缴的银子由于纳税量不太多，大多以小块的碎银为主，各州县衙府汇总缴国库时，要将碎银熔炼成大块，在碎银熔炼过程发生的损耗，州县官吏要求百姓补足，于是在应缴税银之外，纳税人还要多缴一些，这多缴的部分叫“火耗”，用来补偿熔炼碎银损耗和运输费用。

　　清初，征收火耗明代有过之而无不及，据献记载，康熙后期各省征收火耗一般省份达到三四钱，最高的达到七八钱，百姓不堪重负。清代火耗征派量加大，除地方官吏贪得无厌，借火耗之由巧取豪夺外，还与清初官员实行低薪制度、允许地方官吏加征火耗补其不足有关。

　　清初，一般知县年俸仅45两，远远不够养家糊口、聘用师爷、贿赂司、迎来送往的开销，唯一的办法是从火耗征收打主意，火耗也越征越多。州县官吏对多征的火耗也不也独吞，他们还要给知府、道员、按察使、布政使、巡抚、总督及其管家、门客送礼，而地方官员则要给央衙门和大臣个人送礼。

　　火耗的狂征，一方面腐蚀着整个官僚队伍，另一方面，加重着人民的负担，同时也影响了国家税收的增长，.导致财政亏空滥征火耗，侵蚀税收，动摇国本，危害极大。康熙前期曾昭令禁止州县官吏私征火耗，但由于地方官员的反对和抵制，屡禁不止，朝廷也默许了。到雍正时雍正果断决定：各省将所征火耗提解归公，另外发放养廉银作为官员的财政补贴。

　　火耗归公制度的改革，收到了明显的成效：一是加强了央集权，削弱了地方财权，一向由地方支配的火耗收入转为央集控制和管理，增加了地方政府对央的依赖程度；二是遏制了地方官吏私自滥征加派的歪风，澄清了吏治。养廉银促使地方官吏大大减少了腐败作为。三是减轻了百姓负担。四是大幅增加了央财政收入。

　　但是高薪养廉在当时的效果事实不算明显。

　　雍正年间，养廉银制度还处于探索阶段，各地官员养廉银数额差别较大且多有变更，如云南巡抚养廉银初定为17000两随后又减到12000两，继而又减为10550两；四川巡抚的养廉银初定为12000两，继增为18864两，后又减为10000两；山东、河南巡抚的养廉银则高达20000两以，随后亦多有调整。其他如总督、布政使、按察使以及府州县官员的养廉银亦参差不齐、多有变化。

　　鉴于此，乾隆十二年乾隆帝提出，按照“地方远近、事务繁简、用度多寡”原则发放养廉银，乾隆二十五年又对各省的养廉银额进行了调整，从而使各省布政使的养廉银额已基本划一。基本，品级越高，养廉银越是丰厚。实行养廉银制度之后，养廉银已经成为官员们的主要收入。

　　与巨额的养廉银相，官员的正俸显得微不足道，越来越被忽视。

　　“然良吏实寡，赇取如故。”

　　而最为典型的例子是和珅为官20余载，贪污的钱物折算下来超过了10亿两白银，相当于当时政府十年的财政收入，法王路易十四私产的14倍；也相当于雍正五年国库储银的16倍，康熙末年国库储银的100倍。

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